中國正在掀起的「還權於民」土地制度改革遭遇阻力，在剛剛閉幕的中共十七屆三中全會上未達成共識，會議公報隻字未提「土地流轉」。一些學者認為「土地流轉」並非農村改革的靈丹妙藥，地方既得利益者不認可，中共傳統「左派」更提出尖銳批評，中央高層認為目前時機還不完全成熟。儘管中國土地改革步履維艱，阻力重重，但「切實保障農民權益」卻是社會共識。

土地，是萬物之源，國脈所繫，民生所依，是農民的衣食父母。中國的改革是從農村開始的，改革開放初期，中共宣布農民對土地的承包三十年不變。三十年過去了，土地承包期限即將到來，改革的動力正在衰減，要想推動改革的車輪繼續前進，需要新的動力。中國是一個農業大國，未來該怎麼辦，不僅八億農民關心，也涉及整個社會發展的方向。走在邁向小康之路的中國，土地仍然是這個世紀的熱門話題。農業、農村、農民（三農）問題的核心突破點就是土地問題。無恒產者無恒心，「三農穩，穩天下」。一場以「還權於民」為題的土地制度改革大幕，正艱難地緩緩拉開，然而才拉開一寸，又閉上半寸。

「三農」問題的關鍵不在減負，而在賦權。任何改革的實質，都是權與利的再分配。唯有賦予相應權利，才能釋放生產力。農村改革進程，必須讓農民自願參與其中，從而改變城鄉二元的制度壁壘，賦予農民土地平權、自由遷徙、戶籍平權、平等就業、社會保障、基層自治及平等分享成果等權利。一句話，要解決的是讓農民享有「國民待遇」或曰「公民待遇」。

為期四天的中共十七屆三中全會於十月十二日在北京閉幕。這次全會的重要議題，是研究新形勢下推進農村改革發展問題。全會審議通過《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》。在會議前夕，中南海聲稱會議熱點包括︰完善土地制度改革而還富於民、發展現代化農業而保障糧食安全、打破城鄉二元體制而推動城鄉一體化、研究當前經濟形勢和經濟工作等，而圍繞土地制度的相關政策調整，將成為本輪農村改革的關鍵。許多人沒有注意到這次全會的一個亮點，即中南海從中共十七大代表中從事農業和農村工作的部分基層人士和研究農業、農村、農民問題的部分專家，應邀列席了會議。這是中共全會史上所未見的。

胡錦濤提土地流轉

在三中全會前夕的九月三十日，中共中央總書記胡錦濤在安徽小崗村視察時說：「我要明確告訴鄉親們，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關係要保持穩定並長久不變，還要賦予農民更加充分而保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意願，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。」

然而，「土地流轉」在三中全會上，並沒有取得中共高層的共識。在三中全會閉幕當天發表的會議公報上，隻字未提「土地流轉」。在中共喉舌新華社當天發表的全會傳遞的推進農村改革發展的「政策信號」闡述中，也未提及。十三日中共發布的中南海就三中全會文件召開黨外人士座談會消息，會上，胡錦濤也只是說，「必須著力在農村改革發展上取得新突破」，「必須繼續創新農村體制機制」，未明確提及「土地流轉」。這無疑與胡錦濤會前提出的「土地流轉」，以及中共官方媒體隨後熱議而引發的民眾對土地改革的期待，落差相當明顯。之前引起中國社會各派勢力激烈爭論的「土地流轉」新政，沒有在全會公報中刻意強調。

據悉，在三中全會上，土地制度改革探討中，分歧最大的是農村土地的流轉，這並未得到地方政策操作者的完全認同，中央高層認為目前時機還不完全成熟，現行的二元土地制度還是會被保留下來，土地用途管制的管理體制也會保留，因此「土地流轉」不會立即全面推行。代替「自由流轉」的，是在規劃管制、用途管制、項目管制的前提下，有限制地開展政府主導下「經審批、核准、同意」的流轉，這在《土地管理法》的修改中會有所體現。

不過，令人欣慰的是，全會公報勾勒的「城鄉經濟社會發展一體化」，被列為第一序位的「基本目標」，重點提到「農民民主權利得到切實保障」和「切實保障農民權益」。這無疑釋放了一個信號：農民的「國民待遇」，將在全盤藍圖中予以解決。據悉，在三中全會尚未公布的文件強調，推進農村改革發展，要繼續堅持「少取放活」方針，包括「要在現有土地承包關係保持穩定並長久不變、尊重農民意願的前提下，通過賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，進一步解放和發展農村社會生產力」。

允許土地流轉，將會打破中國農村過於分散化的小農經濟模式，刺激農村土地集中，實現農業集約化規模化經營。有北京學者認為，與外界期待的「制度變革」有所不同，這次土改只是在維護現有二元土地制度不變前提下的「技術性土改」。據這位學者透露，農村土地的抵押權會逐步「開禁」，徵地制度以及其附屬收益分配制度會進入「改革節奏」，但被外界看作農村土地改革關鍵的土地自由流轉，將被政府控制的流轉所替代，短期內也不會在試點區外廣泛推行。中南海將十八億畝耕地，視為事關中國國家戰略安全與社會穩定，因此，不改變現行土地基本制度的「技術性土改」，成為中國最高決策層的現實選擇。

對多種形式流轉土地作探索，被外界認為打開了土地私有化的序幕。這項土地改革，在國內並沒有得到異口同聲的讚賞，很多人提出了尖銳批評。中共傳統「左派」比較從意識形態出發，視這項改革為徹底割裂了立黨基礎，「一改改到解放前」。在「左派」陣地「烏有之鄉」網站出現一大批文章，諸如《土地流轉使中國走向末日》、《「土地流轉」決不會是農民利益受損那麼簡單》、《「土地私有化」的一個悖論：使用權流轉》、《土地私有化是知識分子有意編故事》、《關於土地流轉，警惕「溫水煮青蛙」》等。他們認為土地流轉必然導致私有化，土地向私人手裏集中必然造成大地主，失地農民必然成為失業人口，土地流轉必然使農村貧富差距急劇擴大，造成經營土地的大資本家出現。

不能提土地私有化

迄今為止，中國的政策不能提土地私有化。現行的《土地管理法》規定，「農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設」。這一條規定被普遍認為是土地改革的突破口。國土資源部政策法規司司長王守智認為，中國尚未建立一套跟市場經濟完全接軌的土地管理制度，缺乏明晰的產權制度。《土地管理法》正在修訂中。

不過，一些學者認為，「土地流轉」並非農村改革的靈丹妙藥。當年曾上書前總理朱鎔基，為農民吶喊的農村問題專家李昌平，撰文指出這種改革未必能使中國走向美國式的大農業，反而可能淪為菲律賓式的腐敗大地主模式。

「土地流轉」，這個在三中全會召開前，就已爭辯得沸沸揚揚的問題，在會議期間沉寂了幾天，當會議公報公布後，又再度熱議。據悉，在三中全會上，一些來自地方政府和商界的中央委員，對「土地流轉」也不予贊同。他們中的一些人，代表的正是從農村土地中獲利的利益群體。

今年環球經濟遭遇美歐金融界強震而引發的國際金融海嘯席捲全球，全球性經濟衰退在即。土地改革，無論是承包大塊土地規模化經營，或以土地入股獲取分紅，或以土地為抵押獲得創業貸款，都將為農民提高收入，從而增強內需。從土地改革發軔的經濟結構調整，長期而言或能作為中國抵擋海嘯巨浪的經濟堤防，但海嘯巨浪襲擊中國的速度明顯快於土地改革所能產生的抵禦國際經濟衝擊的作用。

令人關注的是，中國經濟的出口與投資已經出現動力不足的窘境。面對全球金融危機的威脅，三中全會公報一連提出四個穩定：「保持經濟穩定、金融穩定、資本市場穩定，保持社會大局穩定」。

正是考慮到上述多種因素，中南海沒急於推出外界期待的土地制度變革。「土地流轉」涉及現行的《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《擔保法》、《物權法》等，都需要修改。推進農村改革要循序漸進，當下腳步不宜過快。農村改革必須依靠制度配合才能推進，否則「土地流轉」會帶來社會震盪，一旦耕地紅線不保，糧食安全又關乎中國穩定，沒有穩定任何改革無從談起。

三十年來，中國的三農問題並沒有得到根本解決。近年三農問題成為中共工作的重中之重，但農民苦、農村窮、農業弱的現象沒有改變。農業發展方式依然粗放，城鄉二元結構矛盾突出，城鄉差距拉大。城市和工業的發展，讓農村付出了大量土地被低價徵用的代價，留給農民的是相對沈重的稅費負擔，公共產品供應缺乏，遷徙流動不自由。隨著內地房地產業的發展，開發商勾結地方官吏而強佔民田的現象異常突出，農民在資本的強勢、權力的威逼、惡勢力的恐嚇下成為受害者，很多失地農民變成流民，給社會造成不穩定。正因為如此，當局才下決心走出土地改革這一步。

現行的土地產權制度卻缺乏明晰規定。中共執政後，農村歷經了三次重大改革。最初是農村土改，將地主、富農佔有的土地分給農民，實現「耕者有其田」；此後又將土地收歸集體所有，人民公社的合作經營造成平均主義，嚴重束縛農村生產力；始於三十年前的改革開放，家庭聯產承包責任制起步，「分田到戶」合法化，農民擁有使用權，一定程度上刺激了農民生產積極性，不過仍未能使農民與土地建立穩定的利益關係。

一九七八年冬，安徽省鳳陽縣小崗村十八戶農民自發組織起來，悄悄訂立生死同盟，寫下「包產到戶」的「契約」，按下血手印，私下立約，分田到戶，實行單幹，率先推出土地革命，實行聯產承包責任。這一壯舉成了中國改革開放的報春鳥，由此農村經濟改革推向城市，拉開中國改革開放序幕的一角。發軔於農村的改革迅速推向全國。三十年來，中國先後在農村進行了三步重要的改革：上世紀八十年代初開始以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革，八十年代中期以農村稅費為核心的農村分配關係改革，以及目前正在進行的農村綜合改革。

近年來，中央對農業的投入持續加大，從零四年到零八年，連續五年的中央一號文件都鎖定「三農」，先後出台糧食直補、取消農業稅、建設新農村等扶持舉措，但「三農」問題仍困難重重。探究根本原因，參與成都市統籌城鄉改革的成都社科院經濟研究所所長陳家澤認為，在實行家庭聯產承包責任制以後，農業領域再也沒有進行過根本性的改革。而中國社科院研究員、農業問題專家陸學藝認為，農村的體制問題不動是沒有出路的，土地制度限制了農村發展。

據悉，正在修改的《土地管理法》仍保留了長期來備受非議的徵地制度，中國土地學會秘書長黃曉虎說，徵地制度依然是一如既往的改革思路，即政府逐步退出非公益項目的徵地，商業項目的徵地由企業、政府與土地上的農民協商完成。不過，參與修改《土地管理法》的一位學者說，徵地產生溢價收益部分的分配制度會有改革。在三中全會後，當局將開始推進徵地收益制度的分配改革。按以往的徵地制度，給予農民的徵地補償與變為城鎮建設用地有償出讓的價格之間，往往存在極大差價，即徵地收益，要改革的就是這部分利益的分配方式。在現行體制下，這部分差價將首先進入地方財政，然後再由地方財政給予失地農民補償，今後的改革，失地農民作為主體之一，會在這筆收益進入地方財政前，有權先行對這部分溢價收益分配，或直接現金分配，或分享經營性徵地項目的股權以及長期收益權收益。

土地要成為農民財產

中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心主任于建嶸說，要從農民的基本權利來理解土地，就是財產權，還權於民。這才是最關鍵的。而在現實中，所有土地轉讓往往先由國家低價徵用變為國有，再按市場價出售，而農民則被排斥在土地增值收益分配的體系之外。農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和強勢集團則可以不受約束地佔有農民的土地權益，而造成大量的農民淪為無地、無業和無社保的「三無」人員。對農民而言，土地不應僅僅是一種生產資料，而應真正成為他們的財產。這是一個農民作為公民的基本權利問題。不解決這個問題，就不可能真正解決中國的農民問題。

于建嶸還認為，三中全會後還有一個改革的重點就是農村金融。現在農民貸不了款，將來就要透過扶持和培養多元化的農村金融市場，比如扶持村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新興的農村金融機構，支持農村金融，通過支持農村的生產和生活，實現擴大農村內需。給每個農民發小本子，寫明你擁有哪塊地，可以拿去轉讓、抵押，抵押就涉及農村金融，進入要創新，城裏人可以用住房抵押貸款，農民可用農地抵押貸款。

儘管中國土地改革步履維艱，阻力重重，但「切實保障農民權益」卻是社會共識。農民權利和權益得到切實保障之時，就是「三農」問題得以基本解決之日。人們期待「還權於民」，農民權利得到切實保障的這一天盡快到來。■